UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS THAMIRES MATTÉ TONIOLLI A DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES NOS SITES DOS MUNICÍPIOS DA SERRA GAÚCHA CAXIAS DO SUL 2015 THAMIRES MATTÉ TONIOLLI A DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES NOS SITES DOS MUNICÍPIOS DA SERRA GAÚCHA Monografia apresentada como requisito para a obtenção do Grau de Bacharel em Ciências Contábeis da Universidade de Caxias do Sul Orientador: Prof. Me. Alex Eckert CAXIAS DO SUL 2015 3 AGRADECIMENTOS Quero expressar meus agradecimentos a todas as pessoas que, de uma forma ou de outra, colaboraram para que este trabalho fosse realizado. Em especial ao meu orientador, Prof. Me. Alex Eckert, pela sua competência e orientação durante todo o desenvolvimento desta monografia, além do suporte e incentivo constante. Agradeço de forma toda especial, aos meus pais Gema Matté Toniolli e Gemin João Toniolli pelo amor, compreensão e apoio dedicados, que foram fundamentais para o desenvolvimento deste trabalho, aos meus demais familiares, amigos, professores e colegas de trabalho por acreditarem em minhas escolhas, apoiando-me e esforçando-se junto a mim. “A mente que se abre a uma nova ideia jamais voltará ao seu tamanho original.” Albert Einstein RESUMO A transparência das contas públicas é um dos principais pilares do direito democrático, sancionado principalmente pelas Leis de acesso à informação, da transparência e de responsabilidade fiscal. Portanto, a qualidade das informações divulgadas nos sites é essencial para a compreensão do cidadão, inclusive as informações da remuneração dos servidores que representam parte significativa das despesas públicas. Assim, este estudo buscou verificar como pode ser avaliada a qualidade das informações dos sites das prefeituras da Serra Gaúcha, especialmente em relação à divulgação da remuneração de seus servidores. Para tanto, a metodologia utilizada quanto aos procedimentos técnicos foi o estudo de caso e a pesquisa documental, com relação ao objetivo foi utilizada a pesquisa descritiva e quanto à abordagem do problema foram empregados os métodos qualitativo e quantitativo. Os resultados indicam que não há relação entre a qualidade das informações dos sites dos municípios da Serra Gaúcha e a divulgação completa dos dados referentes à remuneração dos servidores e apesar da boa qualidade das informações avaliadas, necessitam ser aprimoradas para serem úteis aos cidadãos, principalmente no que concerne à atualização dos dados. Com relação à divulgação dos salários dos servidores, muitos municípios já divulgam diversos dados, inclusive o nome, contudo ainda há grandes dificuldades no acesso à essas informações pela população. Palavras-chave: Transparência. Acesso à informação. Contas públicas. Qualidade das informações. Remuneração dos servidores. LISTA DE FIGURAS Figura 1: Usuários das informações contábeis .......................................................... 21 Figura 2: Classificação das receitas públicas ............................................................ 26 Figura 3: Classificação das despesas públicas ......................................................... 29 Figura 4: Usuários da Contabilidade Pública............................................................. 32 Figura 5: Localização da Região da Serra no Rio Grande do Sul ............................. 39 Figura 6: Salários dos funcionários da Casa Branca ................................................. 43 Figura 7: Salários dos funcionários da Província de Ontário no Canadá. ................. 44 Figura 8: Salário dos funcionários do Governo Federal do México ........................... 44 Figura 9: Quantidade de sites contendo as informações básicas ............................. 67 Figura 10: Quantidade de sites contendo as informações extras .............................. 70 Figura 11: Quantidade de sites que apresentam os dados salarias da forma proposta pela autora ................................................................................................................ 75 7 LISTAS DE QUADROS Quadro 1: Níveis da receita ....................................................................................... 27 Quadro 2: População e sites dos municípios da Serra Gaúcha ................................ 49 Quadro 3: Questões para avaliação da qualidade das informações ......................... 50 Quadro 4: Análise da qualidade da informação dos sites pela autora ....................... 52 Quadro 5: Análise da qualidade da informação dos sites por um profissional independente de Tecnologia da Informação ............................................................. 55 Quadro 6: Análise da qualidade da informação dos sites pelos profissionais de Tecnologia da Informação de cada município ........................................................... 58 Quadro 7: Médias das avaliações por municípios ..................................................... 61 Quadro 8: Médias das avaliações por questões........................................................ 62 Quadro 9: Principais informações para divulgação ................................................... 64 Quadro 10: Informações extras para divulgação ....................................................... 64 Quadro 11: Principais informações salariais divulgadas pelos municípios da Serra Gaúcha ...................................................................................................................... 66 Quadro 12: Informações salariais extras divulgadas pelos municípios da Serra Gaúcha ...................................................................................................................... 69 Quadro 13: Forma de apresentação das informações no site ................................... 72 Quadro 14: Forma de apresentação das informações salariais ................................ 73 Quadro 15: Gráfico comparativo da qualidade de informação e divulgação da remuneração dos servidores ..................................................................................... 77 LISTA DE SIGLAS AGU – Advocacia Geral da União AUNe – Aglomeração Urbana do Nordeste CF – Constituição Federal CFC – Conselho Federal de Contabilidade CNJ – Conselho Nacional de Justiça COREDE – Conselho Regional de Desenvolvimento FOIA – Freedom of Information Act (Lei de Liberdade da Informação) IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INAI – Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la información y Protección de Datos Personales (Instituto Nacional de Transparência, Acesso à Informação e Proteção de Dados Pessoais) LAI – Lei de Acesso à Informação LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei dos Orçamentos Anuais LRF – Lei da Responsabilidade Fiscal PC – Princípios de Contabilidade PFC – Princípios Fundamentais de Contabilidade PPA – Plano Plurianual STF – Supremo Tribunal Federal UCS – Universidade de Caxias do Sul USP – Universidade de São Paulo SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO .......................................................................................... 11 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO ....................................................... 11 1.2 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA ....................................................... 12 1.3 HIPÓTESES OU PROPOSIÇÕES ............................................................ 14 1.4 OBJETIVOS .............................................................................................. 15 1.4.1 Objetivo geral .......................................................................................... 15 1.4.2 Objetivos específicos ............................................................................. 15 1.5 METODOLOGIA ........................................................................................ 16 1.6 ESTRUTURA DO ESTUDO ...................................................................... 18 2 REFERENCIAL TEÓRICO ........................................................................ 20 2.1 CONTABILIDADE ...................................................................................... 20 2.1.1 Conceitos de Contabilidade ................................................................... 20 2.1.2 Usuários ................................................................................................... 20 2.1.3 Princípios de Contabilidade ................................................................... 21 2.2 CONTABILIDADE PÚBLICA ..................................................................... 23 2.2.1 Conceitos de Contabilidade Pública ..................................................... 23 2.2.2 Estrutura da Administração Pública ..................................................... 24 2.2.3 Orçamento Público ................................................................................. 24 2.2.4 Receita ..................................................................................................... 25 2.2.4.1 Conceito .................................................................................................... 25 2.2.4.2 Classificação ............................................................................................. 25 2.2.4.3 Estágios da Receita ................................................................................... 27 2.2.5 Despesas ................................................................................................. 28 2.2.5.1 Conceito .................................................................................................... 28 2.2.5.2 Classificação ............................................................................................. 28 2.2.5.3 Estágios ..................................................................................................... 30 2.2.6 Princípios Contábeis sob a Perspectiva do Setor Público .................. 30 2.2.7 Usuários da Contabilidade Pública ....................................................... 31 2.3 TRANSPARÊNCIA .................................................................................... 33 2.3.1 Publicidade e Transparência .................................................................. 33 2.3.2 Accountability ......................................................................................... 34 10 2.3.3 Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................. 35 2.3.3.1 Lei da Transparência ................................................................................. 36 2.3.4 Lei de Acesso à Informação ................................................................... 36 2.4 MUNICÍPIOS DA SERRA GAÚCHA .......................................................... 38 2.5 DIVULGAÇÃO NOMINAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ................................................................................................ 39 2.5.1 Legislação ................................................................................................ 39 2.5.2 Informações Pessoais ............................................................................ 41 2.5.3 Contexto Internacional ........................................................................... 42 2.5.4 Decisões Judiciais .................................................................................. 45 2.6 QUALIDADE DA INFORMAÇÃO DE SITES ............................................. 46 3 ANÁLISE DA DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES48 3.1 ANÁLISE DA QUALIDADE DA INFORMAÇÃO DOS SITES ..................... 48 3.1.1 Critérios para avaliação .......................................................................... 50 3.1.2 Análise pela autora ................................................................................. 51 3.1.3 Análise por um profissional independente de Tecnologia da Informação ............................................................................................... 54 3.1.4 Análise pelos profissionais de Tecnologia da Informação de cada município ................................................................................................. 57 3.1.5 Avaliação dos resultados ....................................................................... 60 3.2 ANÁLISE DA DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES . 63 3.2.1 Divulgação das informações conforme a legislação ........................... 63 3.2.2 Informações da remuneração ................................................................ 65 3.2.3 Apresentação das Informações ............................................................. 71 3.3 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................... 75 4 CONCLUSÃO ........................................................................................... 80 REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 83 11 1 INTRODUÇÃO 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO A transparência nas contas públicas já não se trata de uma novidade, visto que obteve maior reconhecimento a partir do advindo da Lei Complementar n. 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no ano de 2000. Com a aplicação da LRF na prática surgiram outras normatizações como a Lei Complementar n. 131 em 2009. Em seguida, no ano de 2011 foi promulgada a Lei n. 12.527, que assegura a qualquer cidadão o acesso às informações públicas, desde que não sejam sigilosas ou pessoais e, assim como as outras, prevendo penalidades aos órgãos que deixarem de cumprir as exigências. Em 16 de maio de 2015, ao completar 3 anos de sua entrada em vigor, o acesso à informação somou 18,3 mil pedidos, somente no Rio Grande do Sul, ao Tribunal de Justiça, governo do Estado, Assembleia Legislativa, Ministério Público e Tribunal de Contas do Estado, o que representa 17 pedidos por dia (CORREIO DO POVO, 2015). Desde a publicação da Lei de Acesso à Informação surgiram questionamentos quanto à quais informações devem ser divulgadas: o que são consideradas informações sigilosas ou pessoais? O salário dos servidores, pago com recursos públicos, pode ser considerado uma informação pessoal? Mesmo com a divulgação de outras normas que buscaram elucidar estas e outras questões, ainda assim causam controvérsia. Por ser um assunto de interesse público, atraiu também a atenção da mídia. O colunista David Coimbra, por intermédio de um artigo de opinião intitulado “O salário público dos servidores” publicado no Jornal Zero Hora de 13 de julho de 2012, se mostrou contrário à divulgação nominal da remuneração dos servidores, devido aos constrangimentos e o risco à segurança que poderiam causar. Contudo, dois dias antes, a Revista Veja (2012) havia publicado em seu site a explanação da Advocacia Geral da União (AGU), o qual alega que a publicação dos salários é uma forma de defesa do direito democrático. Ainda argumenta que essa prática é comum em vários países, como Argentina, Canadá, Israel, Hungria, 12 Peru, Chile e Estados Unidos e a omissão desses dados causaria uma grave lesão à ordem pública. Gisele Craveiro, coordenadora do Colaboratório de Desenvolvimento e Participação da Universidade de São Paulo (USP), em reportagem publicada no Jornal Pioneiro de 11 de junho de 2015, declara que a lei brasileira de acesso à informação é uma das mais progressistas do mundo e uma das primeiras a determinar, expressamente, os dados em formato aberto. Nesse contexto, a necessidade da divulgação de forma nominal é questionada, a dúvida está em saber se a publicação desses dados colabora com a transparência ou se apenas supre uma curiosidade da população. Considerando que essa informação pode ser utilizada de forma a causar danos aos servidores, o assunto divide opiniões, inclusive nos tribunais. Portanto, no âmbito acadêmico e científico, a importância desse estudo se dá pela possibilidade de auxiliar no desenvolvimento de novas pesquisas a respeito do tema ou sobre aspectos relacionados. Além disso, há a perspectiva de apresentar aos acadêmicos e outros interessados a real situação dos municípios da região com relação ao que se observa na teoria. Por envolver a questão da Administração Pública poderá, inclusive, ser aproveitado em outras áreas do conhecimento como administração, direito, ciências políticas, dentre outros. A relevância desse trabalho também se comprova sob o ponto de vista profissional, como uma alternativa de auto avaliação para os municípios e comparação com as cidades próximas, inclusive para o próprio Tribunal de Contas que é o órgão fiscalizador. Da mesma maneira, a realização desse estudo pode servir de subsídio para o conhecimento da sociedade em geral a fim de exercer seu direito de cidadania. 1.2 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA A Contabilidade é uma ciência social que tem por objeto o patrimônio das entidades econômico-administrativas e seu objetivo principal é controlar esse patrimônio em decorrência de suas variações (RIBEIRO, 2013a). Assim, com o passar dos anos, a Contabilidade adquire cada vez mais importância e seus profissionais passam a ser reconhecidos não mais como “guarda-livros”, mas sim como parceiros estratégicos para a tomada de decisões. 13 Para tanto, a Ciência Contábil divide-se em diversos ramos, um dos mais diferenciados e complexos é a Contabilidade Pública. Esse que, para Araújo e Arruda (2009), é o ramo da Ciência Contábil voltado para o registro, o controle e a demonstração dos fatos que afetam o patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios e suas respectivas autarquias e fundações. Logo, a informação gerada é de vital importância tanto para gestores, quanto para a sociedade. A Contabilidade Pública ganhou ainda mais destaque com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal n. 101 e da Lei de Acesso à Informação n. 12.527 que estabelecem principalmente o controle com as despesas e receitas públicas e a transparência na gestão. Portanto, além de manter as contas nos limites desejáveis, devem estar à disposição de qualquer cidadão que tivesse interesse em fiscalizar, de forma clara e tempestiva. A transparência, da forma como é atualmente, surge a fim de fortalecer a democracia e exercer o direito de cidadania. À vista disso, todos os órgãos públicos deveriam se adequar às exigências dessas leis e suas normas complementares. Os municípios, contudo, trabalham com limites mais rígidos e por estarem mais próximos da população são mais exigidos e fiscalizados pelos cidadãos. Na região da Serra Gaúcha, além de existirem diversas semelhanças entre seus 33 municípios, ainda é possível verificar e demonstrar a situação em que se encontram com relação ao cumprimento da transparência em cidades de diferentes portes. A transparência nos municípios deve ser ampla e detalhada, contudo alguns aspectos causam divergências e trouxeram dificuldades para gestores e contadores da Administração Pública. Dentre eles, a divulgação da remuneração dos servidores públicos juntamente ao nome e cargo, de forma a justificar as despesas com pessoal, que frequentemente são as mais volumosas, mesmo que se encontrem dentro dos limites previstos em lei. Portanto, a Contabilidade Pública no Brasil está passando por diversas mudanças, desde a forma de contabilização até o modo com que é apresentada à população em geral. Através das leis de acesso à informação, de responsabilidade fiscal e outras relacionadas, a transparência se tornou um tema recorrente em discussões e congressos de Contabilidade Pública. Assim sendo, atraiu a atenção da autora deste estudo por já trabalhar no setor público da esfera municipal. Dessa forma, verificou-se a deficiência de análises mais aprofundadas em temas específicos, como a qualidade das informações fornecidas pelos sites dos 14 municípios, mais especificamente quanto à divulgação na internet da remuneração dos servidores de forma nominal. Assunto que ainda gera polêmica entre autoridades, especialistas, contadores, servidores, população, sindicatos, dentre outros. Através dessa constatação e da reconhecida importância do tema, considerou-se a análise dos municípios da Serra Gaúcha. A escolha justifica-se devido a ser a região de maior PIB do interior do estado e a fim de analisar como os gestores estão aplicando essas leis em uma região com diversas semelhanças com relação à cultura, trabalho e renda. Dessa forma, a questão de pesquisa para o que se deseja averiguar pode ser definida por: Como pode ser avaliada a qualidade das informações dos sites das prefeituras da Serra Gaúcha, especialmente em relação à divulgação da remuneração de seus servidores? O problema de pesquisa definido busca relacionar a prática das administrações públicas com a teoria definida por lei e nas decisões judiciais acerca do tema, de acordo com a motivação deste estudo e levando em consideração o porte de cada município. 1.3 HIPÓTESES OU PROPOSIÇÕES Diante do assunto abordado, a autora compreende como proposições a serem consideradas na realização da pesquisa, a possibilidade de todos os municípios da Serra Gaúcha estarem publicando informações com qualidade e colocando à disposição os salários brutos, líquidos com os acréscimos e descontos, por cargo, lotação e nominalmente de seus servidores. Contudo, é possível que nenhuma destas cidades esteja divulgando dessa forma. Do mesmo modo, podem estar realizando a publicação da remuneração dos servidores de forma parcial, não apresentando todos os itens citados e com qualidade abaixo do esperado. 15 1.4 OBJETIVOS 1.4.1 Objetivo geral Verificar como pode ser avaliada a qualidade das informações dos sites das prefeituras da Serra Gaúcha, especialmente em relação à divulgação da remuneração de seus servidores. 1.4.2 Objetivos específicos  Fazer o levantamento bibliográfico relacionado ao tema em estudo.  Identificar quais os municípios que pertencem à região da Serra Gaúcha.  Verificar a qualidade das informações dos sites das prefeituras.  Analisar os sites de cada município identificando a existência de um local com as informações da remuneração dos servidores e quais as informações disponíveis.  Avaliar os resultados obtidos, efetuando uma comparação entre os municípios analisados.  Evidenciar o cumprimento ou não da legislação e das decisões judiciais avaliadas nesse estudo pelos municípios da Serra Gaúcha. 16 1.5 METODOLOGIA Quanto aos procedimentos técnicos adotados para a realização da pesquisa, destaca-se o estudo de caso que, para Gil (2010) consiste no estudo profundo e exaustivo de um ou poucos casos, de maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento. Já para Yin (2015), a necessidade da pesquisa de estudo de caso surge do desejo de entender fenômenos sociais complexos. Assim, um estudo de caso permite que os investigadores foquem um “caso” e retenham uma perspectiva holística e do mundo real. Gil (2010) ainda defende que o propósito do estudo de caso é o de proporcionar uma visão global do problema ou ainda de identificar possíveis fatores que o influenciam ou são por ele influenciados, assim justifica-se a escolha do estudo de caso como o método mais apropriado para esta pesquisa. Esse estudo ainda possui características de pesquisa documental em seus procedimentos técnicos. Para Cervo e Bervian (2002), na pesquisa documental são investigados documentos a fim de se poder descrever e comparar costumes, tendências, diferenças e outras características. Gil (2010) salienta que muitas vezes a pesquisa documental pode ser confundida com a pesquisa bibliográfica por utilizarem dados já existentes, mas a diferença está nas fontes desses dados, a pesquisa bibliográfica fundamenta-se em material elaborado por autores para públicos específicos, normalmente pesquisado em bibliotecas ou bases de dados. Enquanto que a pesquisa documental, utilizada neste estudo, vale-se de todo tipo de documentos, elaborados com finalidades diversas, geralmente consultados no material interno da organização estudada. As características observadas nesse estudo que demandam a utilização da pesquisa documental se devem à possibilidade de utilizá-la para organizar informações que se encontram dispersas, servindo como consulta para futuros estudos (RAUPP; BEUREN, 2013). Além disso, para Marconi e Lakatos (2010), uma das principais fontes de documentos para essa pesquisa são os arquivos públicos. Em relação aos objetivos, o presente estudo é predominantemente descritivo. Uma pesquisa descritiva, para Marion et al. (2010), busca descrever um fenômeno ou uma população, para isso, o investigador observa, quantifica, descreve e classifica. Ao passo que, para Köche (2010), esse tipo de pesquisa estuda as 17 relações entre variáveis de um dado fenômeno sem manipulá-las. Como no caso desta pesquisa, Gil (2010) exemplifica que pesquisas desse tipo podem se propor à estudar o nível de atendimento dos órgãos públicos de uma comunidade. No tocante à abordagem do problema, o estudo é preponderantemente qualitativo. Para Marion et al. (2010), na pesquisa qualitativa busca-se caracterizar as dimensões, as variações, a importância e/ou o significado do fenômeno. Já para Minayo et al. (2002) esta pesquisa, nas ciências sociais, trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo das relações, dos processo e dos fenômenos que não podem ser somente quantificados. Para Raupp e Beuren (2013) justifica-se a relevância do uso da abordagem qualitativa na Contabilidade, por ser uma ciência social e não exata como alguns poderiam pensar. Nesse estudo, utiliza-se esta abordagem em função da questão- problema a investigar, pois, ainda para os autores, essa tipologia de pesquisa é primordial no aprofundamento de questões relacionadas ao desenvolvimento da Contabilidade, seja no âmbito teórico ou prático. Minayo et al. (2002) ainda acrescenta que os métodos qualitativos e quantitativos não se opõem, pelo contrário, se completam, pois a realidade abrangida por eles interage dinamicamente. Dessa forma, neste estudo, também são utilizadas características da abordagem quantitativa que, para Marion et al. (2010), é aquela em que o pesquisador reúne, registra e analisa dados numéricos, através do estudo de uma amostra, quantifica fatores e procura correlações estatísticas e probabilísticas. Roesch (2013) explica que o enfoque quantitativo é a melhor estratégia para garantir uma boa interpretação dos resultados se o propósito do projeto implicar em medir relações entre variáveis ou avaliar o resultado de um projeto. Como para contar quantos, da população estudada, têm a mesma opinião ou característica, ou com que frequência certos eventos estão associados entre si, como ocorre neste estudo. Raupp e Beuren (2013) ainda acrescentam que diferente da pesquisa qualitativa, a abordagem quantitativa caracteriza-se pelo emprego de instrumentos estatísticos na coleta e tratamento dos dados. Desta forma, justifica sua importância nos estudos, que como este, procuram descobrir e classificar a relação entre variáveis e a relação de causalidade entre fenômenos. 18 Dessa forma, primeiramente será realizada a busca e análise da bibliografia acerca do tema, através da pesquisa em livros, periódicos, dentre outros. Concomitantemente, será feita a identificação de quais municípios pertencem à região da Serra Gaúcha, por meio da busca em dados oficiais. Assim, a autora irá avaliar a qualidade das informações dos sites das prefeituras estudadas através da utilização de uma escala. Depois, essa mesma avaliação também será realizada por um profissional de tecnologia da informação independente e, posteriormente por profissionais de tecnologia da informação dos municípios em estudo com relação à sua cidade. Por conseguinte, será efetuada a pesquisa nos sites de cada município a fim de identificar de que forma estão divulgando a remuneração de seus servidores e os itens que a compõem. Ou seja, salários brutos e líquidos com acréscimos e descontos, além do cargo, lotação e nome do funcionário, além de informações extras e a forma de apresentação desses dados. De posse desses dados, eles serão mensurados, avaliados e comparados entre si através do Excel, com o objetivo de verificar se indicadores econômico- sociais, como a população, tem relação com a divulgação mais detalhada dos salários de servidores. Além disso, evidenciar-se-á se os municípios estudados estão atendendo a legislação e as decisões judiciais relacionadas ao tema e abordadas na análise da bibliografia, de acordo com o objetivo e a questão definida para esta pesquisa. 1.6 ESTRUTURA DO ESTUDO No primeiro capítulo é apresentada uma contextualização do tema, por meio da delimitação do tema e questão de pesquisa, além da exposição dos objetivos e da metodologia utilizada para o estudo. No segundo capítulo é apresentado o referencial teórico que servirá de base para a pesquisa, contextualizando o tema desde suas origens na Contabilidade, especialmente no ramo Público. São apresentadas também, noções de transparência que devem nortear as contas públicas e, assim, chegando aos municípios da Serra Gaúcha, à divulgação da remuneração dos servidores e à qualidade das informações de sites com o objetivo de situar-se no contexto atual do tema. 19 No terceiro capítulo é apresentada a análise da pesquisa realizada nos municípios selecionados. Além de um comparativo entre as cidades, por intermédio de indicadores socioeconômicos como a população e verificando as relações entre as variáveis pesquisadas. Por fim, no quarto capítulo são apresentadas as conclusões atingidas após a análise dos dados encontrados no capítulo anterior. 20 2 REFERENCIAL TEÓRICO 2.1 CONTABILIDADE 2.1.1 Conceitos de Contabilidade A Ciência Contábil pode ser representada por diversos conceitos, Marion (2012) considera que a Contabilidade é o grande instrumento para tomar decisões, através da coleta, mensuração e registro dos dados econômicos sumarizando-os em forma de relatórios. Já Padoveze (2014) define como o sistema que controla o patrimônio de uma entidade, por meio da coleta, armazenamento e processamento das informações que alteram o patrimônio. A Contabilidade tem duas funções básicas, a econômica, a qual determina o lucro e a administrativa que controla o patrimônio (SANTOS, 2014). Quintana (2014) enfatiza a Contabilidade como uma ciência que registra as transações, com a finalidade de resumir esses fatos em demonstrativos. Uma das maiores dificuldades ainda é apresentar as informações contábeis para cada usuário de forma diferenciada, de acordo com suas necessidades (IUDÍCIBUS, 2010). Portanto, o objetivo principal da Contabilidade, é permitir aos usuários a avaliação da situação econômica e financeira da entidade, bem como fazer inferências sobre suas tendências futuras (MARION, 2012). 2.1.2 Usuários Sob a mesma ótica de Marion (2012), Müller (2009) considera que os relatórios ou demonstrativos contábeis são produzidos para atender as necessidades dos usuários da Contabilidade. Para Viceconti e Neves (2013) os usuários são pessoas físicas ou jurídicas que tenham interesse em avaliar a situação patrimonial da empresa. Ribeiro (2013b) ainda acrescenta que são todos aqueles que utilizam as informações contábeis direta ou indiretamente, seja para tomada de decisões ou para conhecer as garantias que a empresa oferece para cumprir seus compromissos. Desse modo, Müller (2009) segmenta em usuários de caráter interno 21 (administração, diretoria, gerência) e de caráter externo (acionistas, fisco, clientes, bancos, etc.) como podemos verificar na Figura 1. Figura 1: Usuários das informações contábeis Fonte: Marion (2009, p. 29) Os investidores, por exemplo, querem saber se a empresa é rentável, fornecedores de mercadorias a prazo querem saber se a empresa tem condições de quitar suas dívidas, os bancos fornecem empréstimos se verificarem que há condições de pagamento e o fisco se interessa em saber o montante de impostos arrecadados; além de outros interessados em conhecer melhor a situação da empresa como empregados, sindicatos e concorrentes (MARION, 2009). 2.1.3 Princípios de Contabilidade Os Princípios de Contabilidade (PC), anteriormente chamados de Princípios Fundamentais de Contabilidade (PFC) são, segundo Ribeiro e Coelho (2014), regras obrigatórias a todos os contabilistas no exercício de suas atividades. 22 Com base na Resolução 750 de 1993 do CFC (Conselho Federal de Contabilidade) e suas alterações, elencam-se os seguintes princípios: da Entidade, da Continuidade, da Oportunidade, do Registro pelo Valor Original, da Competência e da Prudência. O importante para caracterizar bem o princípio da Entidade é que o patrimônio dos sócios não se confunde com o da empresa, nem o patrimônio de uma entidade com o de outra (IUDÍCIBUS; MARION; FARIA, 2009). Já o princípio da Continuidade é explicado por Pizzolato (2012), o qual entende que hoje as entidades têm caráter permanente, ou seja, pressupõe-se que continue operando indefinidamente, caso contrário os registros seriam provavelmente tendenciosos à liquidação da entidade. E, segundo Ribeiro e Coelho (2014), essa premissa de tempo indeterminado deve ser usada para apuração dos resultados e avaliação dos itens do patrimônio. Ainda segundo Ribeiro e Coelho (2014), o princípio da Oportunidade preocupa-se com a integridade e tempestividade dos registros contábeis e da elaboração das demonstrações. Sua inobservância prejudicará a relevância, já que se um fato não for registrado no momento oportuno ou se as informações contábeis não forem preparadas e divulgadas com presteza, poderão deixar de ser úteis. Portanto, informação oportuna é aquela que, além de confiável, deve chegar às mãos de quem dela necessita para que as decisões sejam tomadas em tempo hábil. O princípio do Registro pelo Valor Original visa uniformizar os valores dos componentes do patrimônio, que devem ser registrados pelo valor ocorrido na data das transações da entidade com o mundo exterior, pois é nessa data que acontece a variação patrimonial (MÜLLER; SCHERER, 2009). Ribeiro e Coelho (2014) acrescentam que os registros devem ser em moeda nacional e ajustados ao longo do tempo, conforme o que a legislação permite. O princípio da Competência determina que os fatos devem ser reconhecidos no momento em que ocorre o fato gerador, independentemente do recebimento ou pagamento (MÜLLER; SCHERER, 2009). Enquanto que o princípio da Prudência deriva do conservadorismo, que incentiva a adoção do menor valor aos elementos do Ativo e do maior para os Passivos sempre que houver alternativas igualmente válidas para sua mensuração (RIBEIRO; COELHO, 2014). 23 2.2 CONTABILIDADE PÚBLICA 2.2.1 Conceitos de Contabilidade Pública A Contabilidade Aplicada ao Setor Público é uma especialização da Ciência Contábil que objetiva fornecer à administração informações sobre: registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do Estado; organização e execução dos orçamentos; controle de custos e eficiência do setor público; normas para o registro das receitas e despesas e normas para a prestação de contas (SILVA, 2011). Regida pela Lei n. 4.320 de 17 de março de 1964, a Contabilidade Pública pode também ser definida como o sistema de informações voltado a selecionar, registrar, resumir, interpretar e divulgar os fatos que afetam as situações orçamentárias, financeiras e patrimoniais de órgãos e entidades públicos (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). Para Viceconti e Neves (2013), o objetivo do Governo (seja ele Federal, Estadual ou Municipal) é fornecer bens e serviços à coletividade, sendo o custeio financiado por meio da tributação em vez de ser cobrado um preço, como seria o caso de uma empresa, pois o Governo não objetiva ter lucros. Portanto, devido às suas peculiaridades, o ramo da Contabilidade que controla e registra o patrimônio do Governo denomina-se Contabilidade Pública. Podemos afirmar ainda que a Contabilidade aplicada ao setor público está intimamente ligada com o regime democrático, pois, quando o poder se exerce em nome do povo, todos os aspectos da Contabilidade encontram ambiente propício para suas elaborações teóricas e para suas aplicações práticas (SILVA, 2011). Contudo, uma das funções básicas da Ciência Contábil, que é gerar informações para a tomada de decisões, não foi valorizada pela Administração Pública até muito recentemente. Ultimamente, há a busca de uma proximidade maior entre os objetivos da Contabilidade Empresarial e da Contabilidade Pública, com uma maior valorização da informação contábil por parte do setor público como auxílio ao processo decisório (SILVA, 2013). 24 2.2.2 Estrutura da Administração Pública A Administração Pública gerencia as finanças e o orçamento do setor governamental, que, no Brasil, divide-se em três esferas — União, Estados e Municípios —, objetivando o equilíbrio, a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade na gestão da coisa pública, de acordo com o interesse da coletividade (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). Segundo Kohama (2014), o campo de atuação da Administração Pública compreende os órgãos da Administração Direta ou Centralizada e os da Administração Indireta ou Descentralizada. A Administração Direta ou Centralizada é aquela que se encontra integrada e ligada diretamente ao chefe do Poder Executivo. Para Araújo e Arruda (2009), a Administração Direta, compreende a estrutura administrativa dos três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), Ministério Público e Defensoria Pública e suas subdivisões (tais como ministérios e secretarias). Enquanto que a Administração indireta ou descentralizada é aquela atividade caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele autorizada (KOHAMA, 2014). São elas as Entidades Autárquicas, Fundações Públicas, os Fundos Públicos e as Entidades Paraestatais (Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) e há ainda as chamadas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos, que não fazem parte da Administração Pública, mas trabalham de forma descentralizada (SILVA, 2013). 2.2.3 Orçamento Público O orçamento público é o instrumento por meio do qual o governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa as despesas que espera realizar durante o ano. Trata-se de uma peça de planejamento, no qual as políticas públicas são analisadas e ordenadas segundo sua prioridade, nos limites do montante de recursos passíveis de serem mobilizados para financiar tais gastos (CREPALDI; CREPALDI, 2013). Seguindo esse raciocínio, Rosa (2013) entende que por ser um instrumento de planejamento da ação governamental, o orçamento apresenta objetivos e fixa 25 metas a alcançar e acrescenta que é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados para a gestão dos recursos públicos. O orçamento público está previsto na Constituição Federal (CF) de 1988, por meio de três peças fundamentais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei dos Orçamentos Anuais (LOA). O Plano Plurianual é um instrumento que ordena as ações do governo para atingir objetivos e metas estabelecidas com duração de quatro anos. A Lei das Diretrizes Orçamentárias, elaborada anualmente, estabelece as metas e prioridades da Administração (NUNES et al., 2013). A partir dos parâmetros definidos pela LDO e em consonância com a programação do PPA, a Lei dos Orçamentos Anuais estima as receitas e fixa as despesas para o ano subsequente (CREPALDI; CREPALDI, 2013). 2.2.4 Receita 2.2.4.1 Conceito A receita pública é caracterizada como um ingresso de recursos financeiros ao patrimônio público, que se reflete no aumento das disponibilidades (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012). Na Contabilidade Pública, entende-se que receita engloba todo e qualquer recolhimento de recursos feito aos cofres públicos, e, também, a variação ativa, que o governo tem o direito de arrecadar, quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe pertença ou caso figure como depositário dos valores que não lhe pertencerem (KOHAMA, 2014). A receita pode ser observada por muitos ângulos, tais como: efetiva ou não efetiva; ordinária ou vinculada; derivada ou originária; com contraprestação ou sem; orçamentária ou extra-orçamentária; intra-orçamentária, dentre outras (SLOMSKI, 2013). 2.2.4.2 Classificação Segundo Piscitelli e Timbó (2012), diversos são os critérios adotados para a classificação das receitas, o mais usual é o econômico. Segundo a Lei n. 4.320/64 classifica-se a receita pública em orçamentária e extra orçamentária. Ainda na 26 referida Lei, o caput do art. 11 diz que “A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital” que pode ser observado na Figura 2. Figura 2: Classificação das receitas públicas Fonte: Elaborada pela autora, com base em Kohama (2014) As receitas correntes compreendem as receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições de melhoria); as receitas de contribuições (contribuições sociais e econômicas); receita patrimonial (receitas imobiliárias, de valores mobiliários e outras receitas patrimoniais); receita agropecuária (receita da produção vegetal, animal e derivados e outras receitas agropecuárias) receita industrial (receita da indústria extrativa mineral, de transformação, de construção e outras receitas industriais) receita de serviços (comerciais, financeiros, administrativos, educacionais, de transporte, de comunicações, de saúde, portuários, armazenagem, processamento de dados e outros serviços); transferências correntes (transferências intergovernamentais, de instituições privadas, do exterior, de pessoas, de convênios e para o combate à fome); outras receitas correntes (multas e juros de mora, indenizações e restituições, da dívida ativa e outras receitas diversas) (KOHAMA, 2014). As receitas de capital compreendem as operações de crédito (operações de crédito internas e externas); alienação de bens (alienação de bens móveis e imóveis); amortização de empréstimos (amortização de empréstimos concedidos); 27 transferências de capital (transferências intergovernamentais, de instituições privadas, do exterior, pessoas e de convênios); outras receitas de capital (KOHAMA, 2014). A receita extra-orçamentária compreende os recolhimentos feitos que constituirão compromissos exigíveis, ou seja, o Estado figura apenas como depositário dos valores que ingressam a esse título, como por exemplo: as cauções, as fianças, as consignações e outras (KOHAMA, 2014). A receita orçamentária classificada em receitas correntes e receitas de capital desdobram-se em origens, espécie, rubrica, alínea e subalínea (SILVA, 2011). Assim, na elaboração do orçamento público, a receita orçamentária é identificada por um código da natureza da receita desmembrado nos níveis demonstrados no Quadro 1 (ROSA, 2013). Quadro 1: Níveis da receita Categoria Econômica 1º Nível 1 – Receita Corrente Fonte (ou Origem) 2º Nível 1 – Receita Tributária Espécie 3º Nível 1 – Impostos Rubrica 4º Nível 3 – Imposto sobre a Produção e a Circulação Alínea 5º Nível 01 – Imposto sobre Prod. Industrializados Subalínea 6º Nível 01 – Produtos do Fumo Fonte: Adaptado de Rosa (2013) 2.2.4.3 Estágios da Receita Os estágios da receita pública representam as fases percorridas por ela na execução orçamentária (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). Não há um consenso entre os autores com relação aos estágios da receita, contudo os mais comuns são: a previsão, o lançamento, a arrecadação e o recolhimento. A previsão da receita é o que se estima arrecadar durante o exercício (SLOSMKI, 2013). O lançamento é o ato administrativo que identifica e individualiza o contribuinte ou o devedor e os respectivos valores, espécies e vencimentos (KOHAMA, 2014). Há três tipos: direto ou de ofício, por declaração e por homologação (auto-lançamento) (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012). 28 A arrecadação é a fase em que são pagos os tributos ao agente arrecadador (KOHAMA, 2014). E o recolhimento é o estágio no qual o agente arrecadador entrega o produto da arrecadação aos cofres públicos (SLOMSKI, 2013). 2.2.5 Despesas 2.2.5.1 Conceito A despesa pública pode ser definida como sendo o gasto ou o compromisso de gasto dos recursos, com o objetivo de atender às necessidades de interesse coletivo previstas na Lei do Orçamento Anual (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). Portanto, são despesas os gastos da Lei Orçamentária ou de leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida pública; ou à restituição ou pagamento de importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc. (KOHAMA, 2014). Araújo e Arruda (2009) ainda lembram que no setor privado é preciso gastar para arrecadar, já no setor público arrecada-se necessariamente para gastar. 2.2.5.2 Classificação No caso das despesas também existem diversos critérios para sua classificação, contudo o mais comum é o ponto de vista econômico (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012). Da mesma forma que a receita, a despesa classifica-se em dois grupos: despesa orçamentária e despesa extra-orçamentária (KOHAMA, 2014). Para Araújo e Arruda (2009), as despesas orçamentárias são as despesas públicas que dependem de autorização legislativa e não podem se efetivar sem crédito orçamentário correspondente. Segundo a categoria econômica se subdividem em despesas correntes e em despesas de capital da forma demonstrada na Figura 3. 29 Figura 3: Classificação das despesas públicas Fonte: Elaborada pela autora, com base em Piscitelli e Timbó (2012) As despesas correntes são as de custeio (pessoal civil e militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos); transferências correntes (subvenções sociais e econômicas, inativos, pensionistas, salário-família e abono familiar, juros da dívida pública, contribuições de previdência social, diversas transferências correntes) e outras (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012). Ainda para Piscitelli e Timbó (2012), as despesas de Capital são os Investimentos (obras públicas, serviços em regime de programação especial, equipamentos e instalações, material permanente, participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas); inversões financeiras (aquisição de imóveis, participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras, aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento, constituição de fundos rotativos, concessão de empréstimos, diversas inversões financeiras); transferências de capital (amortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios para equipamentos e instalações, auxílios para inversões financeiras, outras contribuições) e outras. As despesas extra-orçamentárias são aquelas pagas independente de autorização legislativa, pois se constitui em saídas do passivo, compensatórias de entradas no ativo, oriundas de receitas extra-orçamentárias, correspondendo à 30 restituição ou entrega de valores recebidos, como cauções, depósitos, consignações e outros (KOHAMA, 2014). 2.2.5.3 Estágios Para Silva (2011), Slomski (2013) e Kohama (2014) os estágios da despesa pública são: a fixação, o empenho, a liquidação e o pagamento. O primeiro estágio é a fixação, que é dada pela aprovação da Lei do Orçamento Anual (LOA) na qual são fixadas as despesas orçamentárias que serão utilizadas em projetos, atividades ou em operações especiais para o exercício financeiro que se inicia (SLOMSKI, 2013). O empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado uma obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condições. O empenho compreende três fases: a licitação ou sua dispensa, a autorização e a formalização. Os empenhos ainda podem ser ordinários, estimativos ou globais (SILVA, 2011). A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios (KOHAMA, 2014). O quarto estágio é o do pagamento, que será efetuado por ordem de pagamento dada por autoridade competente (SLOMSKI, 2013). Alguns autores, como Araújo e Arruda (2009), consideram a licitação como uma fase distinta, antes do empenho. Para eles a licitação, embora não aplicável a todas as despesas, representa o procedimento administrativo destinado a escolher entre fornecedores que apresentem a proposta mais vantajosa para a contratação de obras, serviços, compras e para a realização de alienações. 2.2.6 Princípios Contábeis sob a Perspectiva do Setor Público Apesar de se basear fundamentalmente no orçamento público e em legislações específicas, a Contabilidade Pública não pode deixar de seguir os Princípios de Contabilidade. Particularidades há, como também existem para as instituições financeiras, para as indústrias, para as empresas de seguros, dentre outras (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). O princípio da Entidade se aplica também ao setor público, a diferença está somente no conceito de patrimônio. Enquanto na administração particular é lícito 31 fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública, os agentes devem prestar contas de sua gestão e fazer somente o que a lei autoriza (ROSA, 2013). O princípio da Continuidade, na Contabilidade Pública, poderia ser conceituado como princípio da gestão continuada, como preferem os espanhóis, pois a Administração Pública é realizada por gestão. Contudo, suas ações também precisam ser contínuas e por tempo indefinido (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). O princípio da Oportunidade abrange a integridade e a tempestividade, além disso, deve considerar a primazia da essência sobre a forma, para estabelecer uma relação de equilíbrio entre relevância e confiabilidade da informação contábil (ROSA, 2013). Para obedecer ao princípio do Registro pelo Valor Original, além de ser registrado pelo valor de entrada, é importante que os elementos patrimoniais sejam avaliados com suficiente regularidade (SILVA, 2013). O princípio da Prudência aplica-se ao setor público, contudo não deve haver diferenças excessivas, ou seja, manipulação para atender interesses particulares (ROSA, 2013). Segundo a Resolução n. 1367 de 2011 do CFC, o princípio da Competência aplica-se integralmente na perspectiva do setor público, contudo a Lei Complementar n. 101/00 (LRF), artigo 50, inciso II estabeleceu que: II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa. E o artigo 35 da Lei n. 4.320/64 instituiu o regime misto ao expor que: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; II - as despesas nele legalmente empenhadas. 2.2.7 Usuários da Contabilidade Pública Tradicionalmente a Contabilidade Pública tem a finalidade do estrito cumprimento da legalidade e, sob esse enfoque, tem como usuários quase exclusivos os próprios gestores responsáveis por sua elaboração e os órgãos de controle. No entanto, com o surgimento de leis que promovem a transparência, a 32 Contabilidade Pública se torna útil para a tomada de decisões internamente e para outros interesses externos (SILVA, 2011). Ainda sob a visão de Silva (2011) os cidadãos e as associações em sua defesa estão interessados em avaliar as condições financeiras e a probabilidade de aumento de impostos ou de taxas de serviço. Ao Poder Legislativo, cumpre avaliar a condição financeira global, inclusive a estrutura da dívida, os recursos disponíveis e tipos de gasto, principalmente nas funções em que estabeleceram aplicação mínima, como educação e saúde. Os investidores e credores precisam da informação sobre recursos financeiros disponíveis, bem como a posição da dívida com o objetivo de identificar sua habilidade para continuar arrecadando. Crepaldi e Crepaldi (2013) sintetizam que os usuários são os gestores públicos, fornecedores de bens e serviços, instituições financeiras, órgãos responsáveis pelo controle e, principalmente, a sociedade, que paga os tributos. Assim, os principais usuários da Contabilidade Pública podem ser observados na Figura 4. Figura 4: Usuários da Contabilidade Pública Fonte: Elaborada pela autora, com base em Silva (2011) e Crepaldi e Crepaldi (2013) 33 2.3 TRANSPARÊNCIA 2.3.1 Publicidade e Transparência O princípio da publicidade está previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 como um dos princípios gerais da Administração: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A publicidade, portanto, pode ser definida como uma atividade dirigida a tornar conhecido um fato, uma situação ou uma relação jurídica (LOUREIRO, 2012). Esse princípio deve compreender todos os atos da Administração Pública, sendo obrigatória a divulgação oficial para conhecimento, controle e início de seus efeitos, portanto essencial à sua eficácia (GOMES, 2012). Para Araújo, Arruda e Barreto (2009), as normas contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, que requerem a ampla divulgação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal, deram nova dimensão e alcance ao cumprimento do princípio da publicidade, antes visto como uma exigência burocrática de mera publicação, em órgão oficial de imprensa. O princípio da transparência, por sua vez, consiste no acesso público às informações dos documentos orçamentários, contábeis e financeiros (NASCIMENTO, 2012). Assim, a transparência faz com que a sociedade tenha conhecimento de como são realizados os gastos públicos pelos agentes, possibilitando avaliar a qualidade, eficiência, eficácia e legalidade das ações (NUNES et al., 2013). Há que se registrar que a expressão transparência, não se confunde com o princípio da publicidade, pois não basta a divulgação dos atos e dos números da gestão, é necessário que seja feita de forma que a população possa interpretá-los (CRUZ et al., 2014). No Brasil, a transparência é considerada um princípio da gestão fiscal que deriva do princípio constitucional da publicidade. Todavia, a transparência é um conceito mais amplo, porque uma informação pode ser pública, mas não ser 34 relevante, confiável, oportuna e compreensível. Portanto, pressupõe-se que a transparência seja composta por três elementos: a publicidade, a compreensibilidade e a utilidade para decisões (PLATT NETO et al., 2013). 2.3.2 Accountability O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal. Contudo, sua tradução é bastante difícil, mesmo nos estudos aprofundados, ainda não foi encontrado termo satisfatório no português (MENDES, 2012). Apesar de esse termo constar nos dicionários de inglês desde 1794, adota- se o pressuposto de que não existe uma palavra única que o expresse em português. A ideia contida na palavra accountability é a de responsabilização pessoal pelos atos praticados e a prontidão para a prestação de contas, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva (PINHO; SACRAMENTO, 2009). Para Araújo e Arruda (2009), o termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à sociedade, garantindo-se dessa forma maior transparência. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade, mais accountable é o governo. Um dos ingredientes básicos da accountability é a transparência nas ações governamentais, que tem sido citada como capaz de contribuir para redução da corrupção e de tornar as relações entre o Estado e a sociedade mais democráticas (SACRAMENTO; PINHO, 2007). O desenvolvimento de mecanismos de controle e participação na América Latina tais como as iniciativas em prol da accountability, tem representado um grande avanço para a democracia, apesar disso, muitos desafios permanecem no processo de fortalecimento da accountability (VEGA; BERNAL, 2015). Embora, no Brasil, muitos passos importantes tenham sido dados em direção à accountability, a caminhada promete ser longa, o país ainda está muito longe de construir uma verdadeira cultura de accountability (PINHO; SACRAMENTO, 2009). 35 2.3.3 Lei de Responsabilidade Fiscal Tendo como base planejamento, transparência e controle, a Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) surgiu como um dos principais instrumentos reguladores das finanças públicas, objetivando uma melhor gestão dos gastos e uma maior responsabilidade de seus administradores (ROGERS; SENA, 2007). A Contabilidade Pública deve ser um dos principais instrumentos para que se consiga a transparência das informações exigidas pela LRF (ARAÚJO; ARRUDA, 2009). Para Rogers e Sena (2007) a Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à Contabilidade Pública novas funções garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Enfatizou-se o interesse das informações contábeis não apenas para a Administração Pública e para seus gestores, mas também para a sociedade, que se tornou mais ativa no processo de acompanhamento e fiscalização das contas governamentais. Portanto, a fim de proporcionar maior transparência e controle social, a LRF requer uma ampla divulgação - inclusive por meios eletrônicos e realização de audiências públicas - dos planos, diretrizes orçamentárias, orçamentos, relatórios periódicos da execução orçamentária e da gestão fiscal, bem como das prestações de contas e pareceres prévios emitidos pelos tribunais de contas (GALLON et al., 2011). A referida norma surgiu devido aos grandes déficits públicos e ao acúmulo de dívidas deles resultante, aumentadas a cada mandato. Assim, dois limites impostos pela Lei ganharam destaque para controlar os gastos públicos: o limite de endividamento e o limite de gasto com pessoal. O elemento humano na administração governamental é um fator fundamental, pois os gastos com funcionários são uma das principais contas de despesas públicas (ROGERS; SENA, 2007). A partir disso, um estudo realizado por Magalhães et al. (2005) em 9 municípios do interior de Minas Gerais com prefeitos e contadores constatou que a maior dificuldade em seguir as exigências da LRF é realmente o limite de gastos com pessoal. 36 2.3.3.1 Lei da Transparência A Lei Complementar n. 131 de 27 de maio de 2009, conhecida como “Lei da Transparência”, alterou a redação do parágrafo único do artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal e acrescentou os artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C. Reforçando a transparência, o novo texto, além de incentivar a participação popular na formulação do orçamento, determina a divulgação das informações sobre execução financeira e orçamentária, em tempo real, por meios eletrônicos de acesso irrestrito (MENDES, 2012). Em 27 de maio de 2010, foi publicado o Decreto n. 7.185 sobre o padrão mínimo de qualidade no sistema de administração financeira e controle conceituando algumas exigências da Lei de Transparência, como a liberação em tempo real que entende-se como um dia útil após a data do registro contábil (SILVA, 2014). Para satisfazer a exigência legal, foram criados os chamados “Portais de Transparência”, os quais deverão divulgar via Internet, as informações orçamentárias e financeiras exigidas pela LRF. Portanto, essa divulgação deve ser acessível a todos os cidadãos interessados, assim, considera-se que os gestores que disponibilizam mais informações nessas condições também têm demonstrado uma postura de maior disposição para a prática de accountability (MATOS et al., 2013). 2.3.4 Lei de Acesso à Informação O artigo 5º da Constituição Federal (1988) através do inciso XXXIII disciplina que: XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. De forma complementar, o artigo 37º também da Constituição Federal (1988) no parágrafo 3º, inciso II dispõe que: 37 § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: [...] II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo[...]. Ainda, em seu artigo 216, parágrafo 2º, a Constituição Federal de 1988 determina que: § 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Com vigência a partir de 16 de maio de 2012, a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, regula o acesso a informações no Brasil previsto nos artigos citados da Carta Magna (VELOSO, 2014). Conhecida como “Lei de Acesso à Informação” (LAI), trata-se de lei nacional, que deve ser aplicada por todas as entidades federativas e também pelas entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos (MAZZA, 2013). Para Cruz et. al (2014), o principal objetivo observado com a criação desta Lei é o de assegurar a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso, já́ que a LAI detalha as informações que devem ser disponibilizadas a qualquer interessado. Entretanto, para Mazza (2013), o objetivo está em estabelecer requisitos mínimos para a divulgação de informações públicas, além de procedimentos para o acesso por qualquer pessoa, a fim de favorecer o controle social e a melhoria na gestão pública, sendo obrigação das autoridades assegurarem a proteção da informação, garantindo a sua disponibilidade, autenticidade e integridade. Como se observa, a Lei de Acesso à Informação constitui significativo avanço no controle social dos atos da Administração Pública, pois assegura o direito de cidadania. Além de não exigir que o interessado informe a finalidade para a qual pretende utilizar a informação requerida, ampliando, assim, o alcance desse importante mecanismo de controle (SANTOS, 2012). Para Casalino et al. (2013), um governo aberto pode contribuir para estabelecer uma cultura de participação e colaboração entre as principais partes interessadas, pois permite o aumento da transparência nos órgãos públicos, além de 38 estimular melhorias nos serviços, inovações mais rápidas e fortalecer os direitos dos cidadãos. Além disso, para Mendel (2009), o direito à informação também é uma ferramenta essencial de combate à corrupção. O autor ainda considera surpreendente que levasse tanto tempo para um fundamento tão importante da democracia adquirir reconhecimento como um direito humano, uma vez que as leis de direito à informação refletem a premissa fundamental de que o governo tem o dever de servir ao povo. Nessas condições, esta lei trata-se de um importante marco para a observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, por meio de medidas que devem ser executadas de acordo com os princípios da Administração Pública e por diretrizes que zelam e incentivam a ampla transparência (MENDES; BRANCO, 2014). 2.4 MUNICÍPIOS DA SERRA GAÚCHA A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e, segundo a Constituição, todos possuem autonomia (PISCITELLI; TIMBÓ, 2012). Dentre os níveis, o último (Municípios) é que possui ligações mais diretas com o cidadão, pois assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade e na organização dos serviços públicos locais (ROGERS; SENA, 2007). Segundo a AUNe (2015) através do Conselho Regional de Desenvolvimento (COREDE) da Região Sul, a Região da Serra Gaúcha localiza-se no nordeste do Estado do Rio Grande do Sul conforme a Figura 5. É constituída por 33 municípios: Antônio Prado, Bento Gonçalves, Boa Vista do Sul, Campestre da Serra, Carlos Barbosa, Caxias do Sul, Coronel Pilar, Cotiporã, Fagundes Varela, Farroupilha, Flores da Cunha, Garibaldi, Guabiju, Guaporé, Ipê, Montauri, Monte Belo do Sul, Nova Araçá, Nova Bassano, Nova Pádua, Nova Prata, Nova Roma do Sul, Parai, Protásio Alves, Santa Tereza, São Jorge, São Marcos, São Valentim do Sul, Serafina Corrêa, União da Serra, Veranópolis, Vila Flores e Vista Alegre do Prata, totalizando uma área de 8.061,4 km². 39 Figura 5: Localização da Região da Serra no Rio Grande do Sul Fonte: AUNe (2015) Em um estudo realizado por Bernardes, Santos e Rover (2015) nos municípios da Região Sul, os resultados mostraram que o atendimento à LAI pelos sítios está muito aquém do desejado. Dos 479 municípios com mais de 10 mil habitantes na região Sul, apenas 8,35% apresentaram algum indicativo da presença da LAI em seus sítios. Ainda segundo os autores, a iniciativa de disponibilizar informações na internet deve ser assumida com muita responsabilidade pelos municípios. 2.5 DIVULGAÇÃO NOMINAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS 2.5.1 Legislação As leis que tratam da transparência como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à informação não determinam expressamente a divulgação nominal das informações atinentes à remuneração dos servidores, somente das despesas do órgão público, de forma genérica (BOZZETTO, 2014). Contudo, após a promulgação da Lei de Acesso à Informação, a União, os Estado e os Municípios, vêm promovendo, com o intuito de dar maior efetividade ao direito fundamental à 40 informação, a publicação nominal dos vencimentos de seus agentes (PEREIRA, 2014). Para Bozzetto (2014) o Decreto n. 7.724 de 16 de maio de 2012 e a Resolução n. 151 de 05 de julho de 2012 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), ao regulamentarem a Lei 12.527/11, impuseram, administrativamente, a determinação de divulgação individualizada das remunerações dos servidores públicos, criando obrigações e restringindo direitos dos servidores públicos. Pereira (2014) reitera e acrescenta que a lei, além de não contemplar a interpretação que lhe vem sendo dada, demanda compreensão em sentido oposto. Utilizando como base a Lei 12.527/11, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Decreto n. 7.724 de 2012 no artigo 7º, inciso VI do parágrafo 3º defende a divulgação através dos seus sítios na Internet de informações sobre: VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. No âmbito do Poder Judiciário, a Resolução n. 151 de 2012 do CNJ alterou a Resolução n. 102 de 2009 também do CNJ que continha em seu artigo 3º, inciso VI sobre a divulgação de informações sobre remuneração de seus servidores na Internet a seguinte redação do que deveria ser publicado: VI – as remunerações e diárias pagas individualmente a membros da magistratura, servidores, colaboradores e colaboradores eventuais, sem identificação nominal do beneficiário, na forma do Anexo VIII, agrupados por unidade administrativa (secretarias e congêneres) ou judiciária (gabinetes e varas). Após a promulgação da Resolução n. 151 do CNJ (2012) passou a ter a seguinte redação: VI - as remunerações, diárias, indenizações e quaisquer outras verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores a qualquer título, colaboradores e colaboradores eventuais ou deles descontadas, com identificação nominal do beneficiário e da unidade na qual efetivamente presta os seus serviços, na forma do Anexo VIII. 41 Após estas regulamentações dadas pelo Poder Executivo Federal e pelo Judiciário, a divulgação da remuneração dos servidores públicos alcançou o interesse da população e da mídia (BOZZETTO, 2014). 2.5.2 Informações Pessoais No âmbito constitucional, a divulgação da remuneração dos servidores encontra limites no direito fundamental à inviolabilidade da intimidade e da vida privada. Com base na Constituição, a Lei 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação), no artigo 31 e seus parágrafos, bem como no artigo 6º, III, dispõe expressamente sobre a proteção às informações pessoais (BOZZETTO, 2014). O artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal (1988) determina que: X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação. Portanto, a Lei de Acesso à Informação trata também como exceções ao direito de acesso as informações indispensáveis à segurança da sociedade (ponham em risco a vida, a segurança ou a saúde da população) ou do Estado (informações indispensáveis à atuação soberana e independente do Estado), classificadas conforme o sigilo necessário em ultrassecreta, secreta e reservada, com prazos máximos de restrição de acesso por 25, 15 e 5 anos respectivamente (RAMOS, 2014). Já as informações pessoais, que são as relacionadas no artigo 5º, inciso X da CF citado anteriormente têm acesso restrito a agentes públicos autorizados e à pessoa que se referem, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 anos a contar da sua data de produção, mas poderão ter autorizada sua divulgação com o consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem, conforme o artigo 31 da LAI (MARTINS JUNIOR, 2013). Há também a possibilidade de serem divulgadas a terceiros sem o consentimento, ainda segundo o artigo 31 da LAI, nos casos das informações pessoais serem necessárias: à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz; à realização de estatísticas e pesquisas científicas de interesse público, sendo vedada a identificação da pessoa; ao 42 cumprimento de ordem judicial; à defesa de direitos humanos; à proteção do interesse público e geral; ou ainda em processo de apuração de irregularidades e em ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância (RAMOS, 2014). Além disso, segundo Martins Junior (2013), o uso indevido dessas informações pessoais empenha em responsabilidade para o agente público ou responsável. Dessa forma, para Pereira (2014), a remuneração dos servidores deve ser tratada como informação pessoal, podendo ser divulgada, contudo sem ser nominal. 2.5.3 Contexto Internacional O acesso dos cidadãos à informação a respeito dos atos da Administração Pública constitui movimento mundial. Pesquisa da Unesco revela que mais de140 países já adotam ou estão em processo de adoção de lei de acesso à informação (VELOSO, 2014). Enquanto, em 1990, apenas 13 países haviam adotado leis nacionais deste tipo, hoje a tendência se estende a todas as regiões geográficas do mundo, a partir da adoção da primeira lei de direito à informação por um país do Oriente Médio, a Jordânia, em 2007 (MENDEL, 2009). Ainda para o autor, a história das leis de direito à informação remonta à Suécia, onde, uma lei a esse respeito está em vigor há mais de 200 anos, desde 1766. Além da Colômbia, cujo Código de Organização Política e Municipal de 1888 permitia aos indivíduos solicitar documentos sob o controle do governo. A Suécia, portanto, é considerado um país pioneiro em matéria de concretização do direito à informação, possui a cultura da transparência enraizada em suas origens históricas. Na Europa, aliás, todos os países com mais de um milhão de habitantes possuem regulamentação com relação ao acesso à informação, o último deles foi a Espanha com “La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno” (Lei n. 19/2013) (PEREIRA, 2014). A Suécia é singular pelo fato de a totalidade de sua lei de direito à informação fazer parte da Constituição do país. Assim, nos últimos anos, vários países incluíram de forma explícita o direito ao direito à informação em suas constituições. Alguns exemplos de diferentes regiões do mundo incluem a Bulgária (Constituição de 1991), Estônia (1992), Hungria (1949), Lituânia (1992), Malawi 43 (1994), México (1917), Filipinas (1987), Polônia (1997), Romênia (1991), África do Sul (1996) e Tailândia (2007) (MENDEL, 2009). Após baixa classificação nos índices internacionais de combate à corrupção, das críticas e crescente pressão da opinião pública, em 2012, o Parlamento Italiano aprovou a Lei anticorrupção que, dentre outras exigências, inclui a obrigação da divulgação dos salários dos servidores e seus cargos na Internet (CANESTRI, 2014). Outros países como Índia, Azerbaijão, Peru e Quirquistão possuem explícitas em suas leis de direito à informação o dever de publicação dos salários do quadro de servidores (MENDEL, 2009). Segundo Pereira (2014), nos Estados Unidos não há proteção constitucional expressa. Mas o país foi um dos primeiros no mundo a adotar uma Lei de Acesso à Informação no âmbito federal (texto original aprovado em 1966). Para Cordis e Warren (2014), o fortalecimento da Lei de Liberdade da Informação (Freedom of Information Act – FOIA) nos Estados Unidos trouxe a redução da corrupção e o aumento da probabilidade de detectar atos de corrupção. O salário dos funcionários da Casa Branca nos EUA pode ser acessado nominalmente conforme a Figura 6. Figura 6: Salários dos funcionários da Casa Branca Fonte: White House (2015) O Canadá divulga somente remunerações acima de $ 100.000 por ano de forma nominal, conforme a Figura 7. 44 Figura 7: Salários dos funcionários da Província de Ontário no Canadá. Fonte: Ontario Ministry of Finance (2015) Segundo Mendel (2009) o México foi um dos primeiros países da América Latina a aprovar uma lei sobre direito a informação, com a promulgação da Lei Federal de Transparência e Acesso a Informações Públicas do Governo em 2002, uma das mais progressistas do mundo. No México são publicadas as remunerações brutas e líquidas pelo cargo, sem o nome do servidor, como pode ser observado na Figura 8. Figura 8: Salário dos funcionários do Governo Federal do México Fonte: INAI (2015) A partir das realidades dos países citados como exemplos, dentre tantos outros que poderiam ser referidos, pode-se perceber que a preocupação de implementar um direito de acesso à informação sobre atos estatais não é, nem de longe, exclusiva do Brasil (PEREIRA, 2014). 45 2.5.4 Decisões Judiciais A jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais é divergente quanto à possibilidade de divulgação nominal da remuneração, ora permitindo, ora proibindo (BOZZETTO, 2014). Entretanto, mesmo antes da entrada em vigor da LAI em 2012, o Supremo Tribunal Federal (STF) já́ havia reconhecido o direito à informação de atos estatais, admitindo ser legítimo o acesso a dados da remuneração bruta, cargos e funções titularizadas por servidores públicos, por serem informação de interesse coletivo ou geral (RAMOS, 2014). Além disso, ainda em 1º de março de 2011, através da suspensão de segurança n. 3.902, o STF também reconheceu a supremacia da publicidade: Em suma, esta encarecida prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a república enquanto forma de governo. O STF reforçou sua decisão através da suspensão de liminar n. 630 de 30 de julho de 2012, cuja qual considera que: Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. A suspensão de liminar n. 689 de 15 de abril de 2013 proferida pelo então Ministro Joaquim Barbosa entende que a Lei 12.527/11 atende os princípios constitucionais e alega que: Ainda nesse ponto, vale observar que em nenhuma passagem a Constituição ou a Lei 12.527/2011 vedam a divulgação dos nomes dos agentes públicos e de sua respectiva remuneração. A ação ordinária n. 1.823 emitida pelo Ministro Luiz Fux em 14 de outubro de 2013 decide que: 46 Esta Corte entendeu que o cidadão que decide ingressar no serviço público adere ao regime jurídico próprio da Administração Púbica, que prevê a publicidade de todas as informações de interesse da coletividade, dentre elas o valor pago a título de remuneração aos seus servidores. Desse modo, não há falar em violação ao direito líquido e certo do servidor de ter asseguradas a intimidade e a privacidade. Ainda que o Supremo Tribunal Federal não possua, até o momento, nenhum pronunciamento posterior à entrada em vigor da LAI (em que a lei tenha sido examinada), em inúmeras liminares, deixou claro o entendimento que deverá ser adotado, em definitivo, pela Corte no sentido de que a divulgação nominal de vencimentos está em harmonia com a lei de regência da matéria e com a Constituição Federal (PEREIRA, 2014). Ainda para Pereira (2014), a linha de defesa do STF baseia-se em três argumentos: de que a Lei n. 12.527/11 e a CF permitem a adoção da medida; o regime jurídico dos servidores comtempla a publicidade como regra, a divulgação nominal dos vencimentos representa, assim, o preço que se paga pelo exercício da função pública; e a ponderação dos direitos fundamentais envolvidos resolve-se em favor do direito à informação. 2.6 QUALIDADE DA INFORMAÇÃO DE SITES À medida que organizações e sociedades geram, processam e dependem de crescente quantidade de informações, começam a perceber a importância da qualidade dessas informações (TURBAN; VOLONINO, 2013). Assim, muitos esforços têm sido feitos na tentativa de conceituar o que é uma informação adequada, com qualidade, no entanto, ainda não há uma definição padrão (GONÇALVES; RICCIO, 2009). Contudo, para Turban e Volonino (2013), a qualidade da informação é uma medida subjetiva da utilidade, da objetividade e da integridade da informação acumulada. Já para Gonçalves e Riccio (2009), a visão de qualidade da informação, na qualidade intrínseca é restrita à conformidade em relação ao que ela representa, mas evoluiu para um conceito de qualidade baseada na adequação ao uso. Assim, ainda para os autores, a qualidade de informações é a visão empírica que leva em consideração a percepção dos usuários, ou seja, informação com qualidade é a que atende às necessidades dos usuários no desenvolvimento de 47 suas atividades e em seus processos decisórios e, portanto, deve ser avaliada de acordo com a sua adequação para os fins aos quais ela se destina. Para serem valiosos, as informações devem ter uma série de características essenciais: devem ser íntegras, precisas, atualizadas e coerentes com a finalidade para a qual são utilizadas (TURBAN; VOLONINO, 2013). Dessa forma, a informação deve ser disponível quando ela for necessária e com a melhor precisão possível (FOINA, 2013). Problemas com a qualidade da informação são enfrentados por milhões de pessoas diariamente, quando buscam por informações online, seja em páginas disponíveis publicamente na Web, seja em bancos de dados especializados. Entre os problemas mais comuns está a omissão de materiais e, ainda a informação pode ter sido relatada de maneira incorreta, intencionalmente ou não, ou pode ter se tornado obsoleta (TURBAN; VOLONINO, 2013). A internet oferece ao cidadão uma quantidade incomensurável de informações que, muitas vezes, são disponibilizadas sem que haja qualquer tipo de avaliação, o que pode vir a prejudicar o cidadão (MENDONÇA; PEREIRA NETO, 2015). A partir do aumento do interesse sobre a transparência pública advindo das leis de Acesso à Informação e da Transparência, busca-se pela qualidade das informações disposta nos sites governamentais, especialmente em portais da transparência, para aferir se as informações são claras o suficiente para serem consideradas, de fato, transparentes (SILVA; CARREIRO, 2014). Portanto, é notório que investimentos em tecnologia e pessoal capacitado são fatores imprescindíveis para que os sites governamentais apresentem níveis desejáveis de transparência. No entanto, tais aspectos dependem também de fatores como prioridades e objetivos políticos da gestão de cada governo vigente (SILVA; CARREIRO, 2014). Turbam e Volonino (2013) ainda exaltam que mundialmente a qualidade de informação é obrigatória por diversas leis, como o Data Quality Act de 2001 e o Sarbanes-Oxley Act de 2002 que impõem requisitos rigorosos de qualidade de informação sobre as agências governamentais e empresas. 48 3 ANÁLISE DA DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES A elaboração deste estudo será realizada mediante duas etapas. A primeira consiste na avaliação da qualidade da informação dos sites dos municípios da Serra Gaúcha. A partir disso, a segunda etapa será a verificação nos sites dos mesmos municípios quanto à forma de divulgação da remuneração de seus servidores. 3.1 ANÁLISE DA QUALIDADE DA INFORMAÇÃO DOS SITES Nessa fase, será analisada a qualidade das informações fornecidas nos sites dos 33 municípios pertencentes a Serra Gaúcha. Inicialmente, são demonstradas as cidades, suas respectivas populações, bem como os sites oficiais. No Quadro 2 a seguir, os dados são apresentados por ordem decrescente de população. Cabe ainda ressaltar que os municípios da Serra Gaúcha foram selecionados de acordo com os dados do Corede Serra, realizado pela Aglomeração Urbana do Nordeste do Rio Grande do Sul (AUNe) em 2015. 49 Quadro 2: População e sites dos municípios da Serra Gaúcha Municípios População Sites 1 Caxias do Sul 435.564 www.caxias.rs.gov.br 2 Bento Gonçalves 107.278 www.bentogoncalves.rs.gov.br 3 Farroupilha 63.635 www.farroupilha.rs.gov.br 4 Garibaldi 30.689 www.garibaldi.rs.gov.br 5 Flores da Cunha 27.126 www.floresdacunha.rs.gov.br 6 Carlos Barbosa 25.192 www.carlosbarbosa.rs.gov.br 7 Nova Prata 22.830 www.novapratars.com.br 8 Guaporé 22.814 www.guapore.rs.gov.br 9 Veranópolis 22.810 www.veranopolis.rs.gov.br 10 São Marcos 20.103 www.saomarcos.rs.gov.br 11 Serafina Corrêa 14.253 www.serafinacorrea.rs.gov.br 12 Antônio Prado 12.833 www.antonioprado.com.br 13 Nova Bassano 8.840 www.bassanors.com.br 14 Paraí 6.812 www.parai.rs.gov.br 15 Ipê 6.016 www.ipe-rs.com.br 16 Nova Araçá 4.001 www.pmaraca.com.br 17 Cotiporã 3.917 www.cotipora.rs.gov.br 18 Nova Roma do Sul 3.343 www.novaromadosul.rs.gov.br 19 Campestre da Serra 3.247 www.campestredaserra.rs.gov.br 20 Vila Flores 3.207 www.vilaflores.rs.gov.br 21 Boa Vista do Sul 2.776 www.boavistadosul.rs.gov.br 22 São Jorge 2.774 www.saojorge.rs.gov.br 23 Monte Belo do Sul 2.670 www.montebelodosul.rs.gov.br 24 Fagundes Varela 2.579 www.fagundesvarela.rs.gov.br 25 Nova Pádua 2.450 www.npadua.com.br 26 São Valentim do Sul 2.168 www.saovalentimdosul.rs.gov.br 27 Protásio Alves 2.000 www.pmprotasio.com.br 28 Coronel Pilar 1.725 www.coronelpilar.rs.gov.br 29 Santa Tereza 1.720 www.santatereza.rs.gov.br 30 Guabiju 1.598 www.guabijurs.com.br 31 Vista Alegre do Prata 1.569 www.vistalegredoprata.rs.gov.br 32 Montauri 1.542 www.pmmontauri.com.br 33 União da Serra 1.487 www.uniaodaserra.rs.gov.br TOTAL 870.081 Fonte: IBGE (2010) http://www.bentogoncalves.rs.gov.br/ http://www.carlosbarbosa.rs.gov.br/ http://www.vilaflores.rs.gov.br/ http://www.uniaodaserra.rs.gov.br/ 50 Portanto, segundo dados do IBGE (2010), o município de maior população da região é Caxias do Sul com população de 435.564 habitantes, enquanto a cidade com menor população é a União da Serra com apenas 1.487 habitantes. 3.1.1 Critérios para avaliação A partir da identificação dos sites de cada cidade, será analisada a qualidade das informações fornecidas aos cidadãos, com base em uma adaptação da escala de sete itens criada por Kuan, Bock e Vathanophas (2008). Portanto, os avaliadores deverão atribuir uma pontuação de 1 a 10, desde discordo totalmente até concordo totalmente para as 7 afirmações descritas no Quadro 3 a seguir. Quadro 3: Questões para avaliação da qualidade das informações Fonte: Elaborado pela autora, com base em Kuan, Bock e Vathanophas (2008) Para melhor análise, cada site será avaliado por 3 pessoas: pela autora deste estudo, por um profissional de Tecnologia da Informação independente e ainda por um profissional de Tecnologia da Informação de cada município. Ou seja, os dois primeiros avaliarão todos os 33 sites, enquanto que o terceiro avaliará apenas o site da prefeitura de seu município. --------------- ---------------- Discordo totalmente-Concordo totalmente 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 A. O site apresenta informações integras e confiáveis. B. O site apresenta informações sempre atualizadas. C. O site apresenta detalhamento suficiente em suas informações para facilitar o entendimento por parte do cidadão. D. As principais informações e serviços para os cidadãos, como o portal de transparência, são de fácil acesso. E. O site fornece informações suficientes para atender as necessidades dos cidadãos. F. As informações fornecidas pelo site do município são úteis para os cidadãos. G. O site possui uma apresentação visual clara, que facilita a localização e compreensão das informações 51 3.1.2 Análise pela autora Conforme mencionado, a primeira avaliação foi realizada pela autora. Foram acessados os sites das 33 prefeituras dos municípios da Serra Gaúcha, começando por Caxias do Sul, o município de maior população e, assim, seguindo o critério da ordem decrescente de população, conforme o Quadro 2, até o município de União da Serra. Cada questão do Quadro 3 foi avaliada separadamente e na ordem apresentada nesse mesmo quadro, e os resultados obtidos são apresentados no Quadro 4 a seguir. 52 Quadro 4: Análise da qualidade da informação dos sites pela autora Questões Municípios A B C D E F G Total Média Caxias do Sul 8 9 8 9 7 8 8 57 8,14 Bento Gonçalves 8 9 8 8 8 8 7 56 8,00 Farroupilha 8 9 8 6 8 8 8 55 7,86 Garibaldi 8 9 8 9 8 8 7 57 8,14 Flores da Cunha 8 9 8 9 7 8 7 56 8,00 Carlos Barbosa 8 9 8 7 6 8 6 52 7,43 Nova Prata 7 9 8 7 6 8 7 52 7,43 Guaporé 8 9 8 8 8 8 8 57 8,14 Veranópolis 8 9 8 6 8 8 7 54 7,71 São Marcos 7 9 7 5 7 8 6 49 7,00 Serafina Corrêa 7 8 7 8 6 8 7 51 7,29 Antônio Prado 8 9 8 7 7 8 8 55 7,86 Nova Bassano 7 3 6 7 5 7 6 41 5,86 Paraí 8 6 7 8 6 7 7 49 7,00 Ipê 7 8 7 8 6 7 8 51 7,29 Nova Araçá 8 8 8 8 7 8 6 53 7,57 Cotiporã 8 9 8 8 8 8 7 56 8,00 Nova Roma do Sul 7 9 8 8 7 8 7 54 7,71 Campestre da Serra 6 1 5 5 4 6 7 34 4,86 Vila Flores 7 8 7 7 7 7 7 50 7,14 Boa Vista do Sul 7 6 7 8 7 7 6 48 6,86 São Jorge 5 3 5 9 7 7 6 42 6,00 Monte Belo do Sul 5 1 6 6 5 7 7 37 5,29 Fagundes Varela 7 8 7 7 7 8 8 52 7,43 Nova Pádua 7 5 7 8 8 8 7 50 7,14 São Valentim do Sul 6 4 6 8 6 7 6 43 6,14 Protásio Alves 7 5 7 8 7 6 6 46 6,57 Coronel Pilar 7 4 7 7 6 7 6 44 6,29 Santa Tereza 4 1 4 7 3 6 6 31 4,43 Guabiju 7 6 7 9 7 6 6 48 6,86 Vista Alegre do Prata 8 9 7 9 7 7 7 54 7,71 Montauri 8 8 8 8 7 7 7 53 7,57 União da Serra 7 1 7 9 6 6 8 44 6,29 Total 236 220 235 251 219 243 227 1631 233 Média 7,15 6,67 7,12 7,61 6,64 7,36 6,88 49,42 7,06 Fonte: Elaborado pela autora A análise da qualidade da informação dos sites pela autora do estudo revelou-se satisfatória, atingindo uma média geral de 7,06, o que indica que os sites 53 possuem um nível aceitável de qualidade nas suas informações. Contudo, com alguns itens que poderiam ser melhorados para fornecer um melhor atendimento às necessidades dos cidadãos. Observa-se essa deficiência principalmente em municípios onde os conceitos recebidos foram abaixo da média. A questão que atingiu a menor média, de apenas 6,64, foi a que avaliava se as informações eram suficientes para atender as necessidades dos cidadãos. Pelo alcance da internet nos dias de hoje, esse dado é preocupante, pois cada vez mais cidadãos buscam informações concretas nos sites para tomar decisões e buscar por serviços e direitos e o mínimo que se espera é que a prefeitura disponibilize todas as informações possíveis para atender essas necessidades. Em seguida, com 6,67, ficou a questão que avaliava se as informações estão sempre atualizadas. Essa avaliação abaixo da média deve servir de alerta, já que não adiantaria fornecer todas as informações aos seus usuários se não são mantidas atualizadas. Um cidadão pode, por exemplo, buscar informação no site sobre documentação necessária para obter um serviço e ao comparecer na repartição ser informado de que essa informação estava desatualizada e precisará buscar por outros documentos, o que geraria grandes transtornos tanto aos cidadãos, quanto aos próprios municípios. Portanto, as médias mais baixas foram apresentadas em quesitos de importantes para a melhor publicidade das informações dos municípios. Entretanto, a questão de maior média, com 7,61, foi a que avaliava se as informações e serviços principais para os cidadãos, como o portal de transparência, são de fácil acesso, ou seja, grande parte dos municípios reservam um local bem visível para essas informações mais relevantes em seus sites. Esta também foi a questão que obteve mais pontuações 9. Com relação aos municípios, dez deles apresentaram médias abaixo de 7, ou seja, 30,30% das cidades, um número bem alto pela importância das questões em estudo. As piores médias são de 4,43 e 4,86, obtidas pelos municípios de Santa Tereza e Campestre da Serra respectivamente, atingindo a pontuação 1 na questão sobre as informações se manterem atualizadas. Todos os municípios que receberam avaliação 1 neste quesito tinham apenas uma notícia de 2015, ou apenas notícias de anos anteriores. As maiores médias apresentadas pelos municípios foram de 8,14 por três dos municípios de maior população, Caxias do Sul, Garibaldi e Guaporé, os três com 54 melhores avaliações na atualização das informações e fácil acesso dos serviços e informações principais aos cidadãos, contudo também possuem pontos à serem melhorados. Observa-se, portanto, que as maiores médias foram, em geral, atingidas na parte de cima da tabela, onde estão os municípios de maior população. Enquanto que as menores pontuações foram obtidas pelos municípios de menor população. Além disso, nenhum dos municípios em nenhuma das questões obtiveram pontuação 10, pois a autora entende que todos tem condições de melhorar a qualidade das informações de seus sites. 3.1.3 Análise por um profissional independente de Tecnologia da Informação A segunda avaliação, conforme mencionado, foi realizada por um profissional independente da área de Tecnologia da Informação. O critério para a avaliação foi o mesmo utilizado pela autora, ou seja, acessando os sites das prefeituras de todos os municípios em estudo seguindo a ordem decrescente de população e a ordem do Quadro 3 para os questionamentos. As avaliações obtidas foram as demonstradas no Quadro 5 a seguir. 55 Quadro 5: Análise da qualidade da informação dos sites por um profissional independente de Tecnologia da Informação Questões Municípios A B C D E F G Total Média Caxias do Sul 8 9 8 9 8 8 9 59 8,43 Bento Gonçalves 9 8 7 7 8 8 7 54 7,71 Farroupilha 9 8 7 7 9 9 9 58 8,29 Garibaldi 8 8 8 9 8 9 9 59 8,43 Flores da Cunha 8 8 7 10 8 8 9 58 8,29 Carlos Barbosa 8 7 7 9 7 7 7 52 7,43 Nova Prata 8 7 8 7 8 8 8 54 7,71 Guaporé 8 8 8 9 7 8 7 55 7,86 Veranópolis 8 8 8 8 7 8 8 55 7,86 São Marcos 8 8 7 7 8 8 7 53 7,57 Serafina Corrêa 8 7 8 9 7 8 9 56 8,00 Antônio Prado 8 8 8 10 7 7 9 57 8,14 Nova Bassano 8 7 7 7 8 8 7 52 7,43 Paraí 7 8 7 7 7 7 6 49 7,00 Ipê 8 8 8 8 8 8 8 56 8,00 Nova Araçá 8 8 7 8 8 7 8 54 7,71 Cotiporã 7 8 7 8 8 7 7 52 7,43 Nova Roma do Sul 8 8 7 8 8 7 7 53 7,57 Campestre da Serra 7 7 7 7 7 8 6 49 7,00 Vila Flores 8 6 7 7 8 7 7 50 7,14 Boa Vista do Sul 7 6 6 6 6 7 7 45 6,43 São Jorge 8 7 7 8 8 8 8 54 7,71 Monte Belo do Sul 8 7 7 7 7 7 7 50 7,14 Fagundes Varela 8 7 8 8 7 8 8 54 7,71 Nova Pádua 8 8 7 8 7 8 8 54 7,71 São Valentim do Sul 8 7 7 7 8 8 7 52 7,43 Protásio Alves 8 7 8 7 8 8 8 54 7,71 Coronel Pilar 7 8 7 6 7 7 7 49 7,00 Santa Tereza 8 7 8 8 8 7 8 54 7,71 Guabiju 8 7 8 9 8 8 8 56 8,00 Vista Alegre do Prata 8 7 7 9 8 8 9 56 8,00 Montauri 7 7 7 8 7 8 7 51 7,29 União da Serra 8 7 7 8 7 8 8 53 7,57 Total 260 246 242 260 250 255 254 1767 252,4286 Média 7,88 7,45 7,33 7,88 7,58 7,73 7,70 53,55 7,65 Fonte: Elaborado pela autora, com base nas informações cedidas pelo profissional de Tecnologia da Informação 56 A média geral atingida nesta avaliação foi de 7,65, o que demonstra que o sites das prefeituras estão apresentando uma boa qualidade das suas informações. Apesar de a média obtida ser maior do que a avaliação realizada pela autora, também demonstra que existem possibilidades de melhorar a qualidade das informações fornecidas aos usuários. As questões mantiveram médias parecidas, entre 7,33 e 7,88, a de menor média foi a questão que avaliava se o site apresenta detalhamento suficiente a fim de facilitar o entendimento por parte dos cidadão. Esse dado é relevante, já que as pessoas que buscam pelas informações são de diversos níveis sociais e de escolaridade devendo, assim, as informações serem compreensíveis para todos. As melhores médias entre as questões foram atingidas pela questão que avaliava se as informações publicadas são íntegras e confiáveis e pela que analisava se as principais informações e serviços para os cidadãos, como o portal de transparência, são de fácil acesso. Além disso, essa última, foi a única questão que obteve algumas pontuações 10 e mais pontuações 9, da mesma forma que na avaliação da autora, onde essa também foi a questão de maior média. Quanto aos municípios, a menor média foi de 6,43 para o município de Boa Vista do Sul, que obteve pontuação 6 em quatro dos sete itens avaliados. A seguir, as menores médias obtidas foram de 7,00, pelos municípios de Paraí, Campestre da Serra e Coronel Pilar, obtendo uma pontuação 6 cada. Dentre as cidades de menor média, o município de Campestre da Serra também esteve nessa posição na avaliação da autora, acentuando a necessidade de o município adotar uma maior cautela com as informações disponíveis em seu site. Os municípios de maior média foram Caxias do Sul e Garibaldi que obtiveram 8,43, obtendo cada um 3 pontuações nove e o restante obteve oito. Essas duas cidades também coincidiram nas duas avaliações, comprovando que possuem um nível maior de preocupação com a qualidade das informações disponíveis aos seus usuários. No geral, as médias foram maiores nesta avaliação e as maiores diferenças encontradas entre as avaliações foram na cidade de Santa Tereza com 3,28 pontos de diferença na média e o município de Campestre da Serra, que mesmo coincidindo entre as cidades de menor média, teve 2,14 de diferença. Entre as questões, a maior diferença foi de 0,94 na questão que avaliava se o site fornece informações suficientes para atender as necessidades dos cidadãos. 57 3.1.4 Análise pelos profissionais de Tecnologia da Informação de cada município A terceira avaliação foi realizada pelos profissionais de Tecnologia da Informação responsáveis pelos sites dos municípios. Foram contatados, por telefone, os 33 municípios da Serra Gaúcha buscando identificar os profissionais responsáveis, sendo eles internos ou terceirizados e, assim, encaminhar por e-mail o questionário do Quadro 3. No Quadro 6 a seguir encontram-se as avaliações recebidas. 58 Quadro 6: Análise da qualidade da informação dos sites pelos profissionais de Tecnologia da Informação de cada município Questões -> Responsável A B C D E F G Total Média Municípios Caxias do Sul Interno 10 9 9 10 9 9 9 65 9,29 Bento Gonçalves Interno 10 10 8 10 8 10 8 64 9,14 Farroupilha Interno 8 9 8 9 8 7 7 56 8,00 Garibaldi Interno 7 7 8 9 7 6 6 50 7,14 Flores da Cunha Interno 10 9 9 8 9 9 8 62 8,86 Carlos Barbosa Interno 10 10 7 4 9 10 3 53 7,57 Nova Prata Interno 10 8 8 10 10 10 10 66 9,43 Guaporé Interno 10 10 7 10 5 6 6 54 7,71 Veranópolis Interno 10 8 7 9 8 8 8 58 8,29 São Marcos Terceirizado - 6 6 8 5 6 5 36 6,00 Serafina Corrêa Terceirizado 10 10 10 10 10 10 10 70 10,00 Antônio Prado Interno 10 5 5 5 5 10 5 45 6,43 Nova Bassano Interno - - - - - - - 0 - Paraí Terceirizado 9 10 8 10 8 10 9 64 9,14 Ipê Terceirizado 10 9 7 9 8 10 9 62 8,86 Nova Araçá Intern